La gouvernance dans une collectivité locale : les rôles respectifs de l’autorité politique, du cabinet, du manager public, des partenaires sociaux et de l’usager

La gouvernance dans une collectivité locale : les rôles respectifs de l’autorité politique, du cabinet, du manager public, des partenaires sociaux et de l’usager

Si le gouvernement (du latin gubernare « diriger un navire »), désigne l’organe investi du pouvoir exécutif dans une conception plutôt verticale et descendante du pouvoir, on préfère aujourd’hui le terme de gouvernance, qui renvoie aux systèmes interactions entre corps politique, administration et société civile.

La gouvernance est la capacité à servir les citoyens en appliquant un ensemble de règles, de procédures et de comportements qui s’articulent autour de missions telles que le management des ressources et le processus de décision de politiques publique.

Aborder la question de la gouvernance au sein des collectivités locales, c’est donc s’intéresser aux prérogatives des principaux acteurs de la prise de décision (autorité politique, manager public, cabinet), ainsi qu’aux interactions qu’elles entretiennent entre elles ou avec la société civile (partenaires sociaux et usagers);

La gouvernance publique est définie par une Charte de Fonctionnement

En vue de définir l’organisation de cette gouvernance, les Mairies ont mis en place des Charte de fonctionnement (comme celles de Nantes et Rennes, sur lesquelles nous nous sommes appuyées pour décrire les modalités de la gouvernance): «ces chartes de fonctionnement définissent l’ensemble des règles et procédures qui facilitent le rapportentre les élus et les services pour la mise en œuvre du projet municipal »
L’ensemble de l’action publique assurée par l’administration est régi par des principes générateurs :

• le principe d’intégrité, qui consiste à satisfaire l’intérêt général, indépendamment de votre intérêt personnel
• le principe d‘honnêteté, qui vous engage à la transparence et à la loyauté vis-à-vis de votre hiérarchie
• le principe d’objectivité, qui vous engage à prendre en compte les avis contradictoires afin de présenter l’ensemble des alternatives possibles qui concernent un projet donné
• le principe d’impartialité, qui vous engage à rester politiquement neutre dans votre mission de service public

Le principe de délégation est à la base du fonctionnement d’une collectivité

Si en théorie, le pouvoir exécutif est intégralement dévolu au Maire, dans la pratique, celui-ci délègue une partie de son pouvoir, tant à ses adjoints, qu’aux services administratifs. Autour du Maire, qui est conseillé par son cabinet, on distingue deux sphères institutionnellement séparées, mais en constante interaction : une structure politique, qui regroupe les adjoints, les conseillers municipaux et les élus de quartier ; une structure administrative hiérarchisée qui comprend les directions générales et les centres de responsabilité. Politique et administration sont donc interdépendants : si l’administration est soumise aux décisions du politique, elle apporte aussi une valeur ajoutée qui est sa technicité.

Alors que l’administration se voit chargée de mettre en adéquation les buts visés par le politique avec les moyens nécessaires (budget, cadre légal, état des effectifs), comment s’effectue concrètement la prise de décision ?

I. Deux sphères interdépendantes dans lesquelles le rôle de chacun est bien défini.

1)La catégorie des acteurs politiques pouvant revendiquer la légitimité démocratique

A) Le Maire et son cabinet

Le maire est élu par le conseil municipal. Il est donc le représentant de la commune et pour cela il assure un rôle de représentation. Il exerce pleinement le pouvoir exécutif sous le contrôle du conseil municipal qu’il préside. Ses compétences lui sont délégués par le conseil municipal mais il dispose de pouvoirs propres comme par exemple en matière de police administrative où il est chargé de maintenir l’ordre public. Le maire est aussi le supérieur hiérarchique des agents de la communes et a donc d’un pouvoir d’organisation des services. Pour cela il use de ses pouvoirs d’évocation, de nomination (DGS, cabinet etc.) ainsi que d’arbitrage, c’est lui qui prendra la décision finale en cas de désaccord entre les différents acteurs.

Cependant le Maire dispose d’une double casquette : il est aussi un agent de l’Etat en tant qu’officier de d’état civil ou lorsqu’il met en œuvre ses pouvoirs de police municipale.

Aux cotés du Maire, le cabinet est le centre de l’activité politique. Il est à la fois l’intermédiaire entre le maire et ses adjoints et à la fois un véritable conseiller puisqu’il assiste le maire dans ses fonctions et s’occupent en particulier de la  communication et notamment  de la promotion de l’action municipale et des relations du Maire avec les autorités publiques.

B) les élus et leurs représentants

Les adjoints sont chargés d’assumer des fonctions que le Maire leur délègue. Ils sont nommés par arrêtés par le Maire qui leur confie des responsabilités dans un domaine spécifique (finance, environnement etc.). Selon l’ordre de nomination ils peuvent suppléer le Maire en cas d’empêchement et dispose ou non  d’une délégation de signature. Les adjoints sont en contact direct avec les usagers et s’assurent de la communication et de la coordination des politiques municipales dans le domaine qui leur ait attribué.

Le premier adjoint occupe une place particulièrement prépondérante puisqu’il est le collaborateur le plus proche du maire et le remplace lorsque celui ci n’est pas en mesure d’assurer son poste. Pour ce faire, il possède également une délégation de signature dans la majorité des domaines.

Les élus de quartier sont l’interface politique avec les habitants. Ils sont désignés afin de premièrement communiquer sur les politiques municipales touchant la zone géographique à laquelle ils sont affectés. Ils veillent également à la prise en compte des besoins et des demandes de chacun.

Les conseillers délégués sont rattachés à un adjoint et assurent la coordination des projets.

2) Les acteurs techniques, qui agissent au nom d’une légitimité relevant de différents champs d’expertise ou de savoirs techniques

A) L’administration se compose d’une multitude d’acteurs au sein d’une hiérarchie déterminée.  

Le DGS est le collaborateur direct du Maire et de ses adjoints en ce qui concerne l’organisation des services et l’exécution des politiques communales par l’administration. Il assure donc  la cohérence et le pilotage des décisions prises durant les différents groupes de travail auxquelles il assiste. Le DGS est l’intermédiaire direct entre l’administration et le politique. Il est entouré de DGA en général spécialisés dans des domaines particuliers.

Le Secrétariat général se tient aux côtés du DGS et assure la gestion du courrier, la tenue de l’agenda,  la rédaction des comptes rendu et autres tâches de secrétariat. Les secrétaires gèrent de manière générale la coordination des différentes réunions et groupe de travail.

Les Directeurs de Services encadrent les agents du service. Ils sont leur supérieur hiérarchique le plus direct. Ils assurent donc le bon fonctionnement du service ainsi que la bonne exécution des politiques communales. Pour cela, ils sont en étroite relation avec le DGS et participent aux groupes de travail sur les projets concernant leur service.

L’agent communal est un exécutant des missions confiées par son directeur de service.

 

B) L’administration, en appui du politique, est en charge des relations avec les partenaires extérieurs publiques ou semi-publiques.

La collectivité est en étroite relation avec de nombreux partenaires extérieurs tels que les les autres collectivité publiques comme les Préfectures ou le département. L’administration aide tout particulièrement dans les relations avec les SEM (société à économie mixte) dont le suivis est confié au DGS.

Pour finir, Les agents , de la même manière que les élus et leurs représentants, constituent des relais pour les administrés au niveau local. La Société Civile regroupe les usagers, la presse, les associations, les syndicats en étroite relation avec à la fois la sphère administrative et politique.

II. Un processus décisionnel qui s’appuie sur une constante interaction entre politiques, services et usagers.

A) Le conseil municipal est au coeur de la prise de décision avec le soutien du bureau municipal, des commissions municipales thématiques et du groupe de pilotage stratégique.

Conseil municipal représente les habitants et disposent d’attributions très larges comme le précise la loi de 1884 : le Conseil municipal  est chargé de régler ‘par ses délibérations les affaires de la communes’. Pour cela il émet des avis, des voeux, vote le budget, gère le patrimoine communal etc.  Les conseillers municipaux siègent au moins une fois par trimestre au conseil municipal.

Le Bureau municipal statue sur les propositions des élus. Il examine donc les rapports proposés par les élus, décide de la création de groupe de pilotage et arrête l’ordre du jour définitif du conseil municipal. (Maire, adjoints, DG, Dir Com, Cabinet et autres collaborateurs).

Les Commissions municipales thématiques sont chargées d’étudier les projets de délibération soumis au vote ainsi que tout dossier relevant de leur compétence et examinent les suites données aux délibérations en Conseil municipal. (adjoint, DG, DGS)

Le groupe de pilotage stratégique permet d’assurer une cohésion d’ensemble dans la gestion de dossiers complexes. Il facilite également la préparation et la mise en œuvre des orientations majeures de l’équipe municipale. (maire, adjoint, DG, cabinet, DGS)

B) L’administration , menée par le DGS , contribue techniquement à l’élaboration des projets.

Le Comité de direction veille à la cohérence générale du fonctionnement des services, l’optimisation de la gestion des moyens, et une régulation générale en matière de planification des actions et de leur suivi. (DGS, DG, secrétariat général, dir com)

Le Groupe Projet assure la gestion d’un projet sous la direction d’un chef de projet qui coordonne l’ensemble des intervenants et s’assure du bon déroulement du projet.

Les groupes technique de coordination, plus généralement, les groupes de travail, s’occupent de la partie technique de la réalisation des projets. Ils pointent les demandes ou problèmes particuliers concernant le projet et en fait part aux commissions concernées.  (Maire, Adjoints, DGS, DG services techniques)

Les centres de responsabilités sont crées sur proposition du comité de direction et ont pour but de mettre en oeuvre la politique et/ou la production de service en répondant aux objectifs généraux définis par l’exécutif municipal.

Le Comité consultatif de quartier sont crées par les délibérations du conseil municipal. Le comité, animé par les élus de quartier mais où le Maire et les élus sont également présents, veille à la cohérence des projets municipaux avec les besoins des usagers.