La « modernisation » des services publics en banlieue et ses dangers

Yasmine Siblot – Faire valoir ses droits au quotidien. Les services publics dans les quartiers populaires

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Nous constatons aujourd’hui en France un consensus sur la nécessaire défense des services publics. Pourtant, Yasmine Siblot, sociologue française, nous alerte sur les dangers des réformes de modernisation qui peuvent contribuer à miner les fondements matériels et historiques des services publics particulièrement au sein des quartiers populaires. À travers une étude ethnographique des relations entre les habitants d’un quartier populaire et différentes administrations, son ouvrage met en lumière les effets des réformes, axées surtout sur la rentabilisation des services publics notamment sur le recrutement, le contrôle de la productivité et l’évaluation du travail des agents publics. Le deuxième constat donné par l’auteur porte sur la dualisation des services publics par la mise en place de services adaptés aux populations des quartiers défavorisés. Si cette spécialisation des services s’inscrit dans l’optique d’une meilleure action sociale, le risque est cependant d’arriver à une dualité entre services publics rentables gérés selon des règles commerciales et services publics à destination de populations uniformes dans leur dénuement, suivant des objectifs de politique sociale et ayant par là même un effet stigmatisant. La relation entre habitants et services publics englobe à la fois des enjeux matériels sous la forme des prestations, ainsi que des aspects symboliques : L’administration exerce en effet une forme de violence symbolique car elle appose une identité administrative comme chômeur, famille monoparentale, jeune non-qualifié, qui assigne une position sociale stigmatisée. Ainsi, dans quelle mesure, les réformes des services publics, empreintes d’une vision stigmatisante conjuguée aux impératifs de performance gestionnaire engendre une déstabilisation des rapports entretenus entre les institutions publiques et les populations dites “défavorisées”?

Nous analyserons dans un premier temps, le guichet comme espace d’étude sociologique qui révèle des rapports de force entre employés et habitants des quartiers sensibles nécessitants le développement d’une certaine familiarité. Puis dans un second temps, nous verrons que si cette familiarité, jugée nécessaire par Yasmine Siblot, est mise en danger par les réformes de modernisation, la démarche qualitative de l’auteur peut, par la mise en valeur de perturbations sur le moyen terme, dissimuler les impacts sur les qualification des employés et les services rendus à l’usager pensés par les réformateurs sur le long terme.

I. Le guichet, comme espace d’étude sociologique des interactions entre employés et habitants des quartiers sensibles, révèle l’exercice de rapports de force nécessitants le développement d’une certaine familiarité.

1) L’étude décrit l’administration comme une force dominatrice s’imposant aux usagers des quartiers populaires.

A. L’enquête sociologique prenant place à Cheny, ville en « zone urbaine sensible », dévoile une position de force des guichetiers dans leurs rapports avec les usagers alors même que ces derniers proviennent souvent du même milieu social.

L’étude révèle que dans leurs rapports avec leurs administrations, les habitants identifient souvent les agents comme faisant partie du monde des « autres », au même titre que les patrons et les notables. Toutefois , l’enquête en passant de l’autre côté du guichet nous en apprend plus sur le point de vue des agents administratifs, et leur profils sociologiques. Elle révèle qu’eux-mêmes sont souvent issus du milieu ouvrier ou employé. Doté d’un emploi subalterne et mal payé mais investis d’un pouvoir institutionnel, ils se situent socialement dans un entre-deux entre classes moyennes et classes populaires ce qui réduit en un sens la « distance institutionnelle » au guichet entre l’usager et l’administration. Le guichetier a une position tout à fait particulière : à la fois doté d’une autorité institutionnelle et d’une fréquente stabilité professionnelle, il occupe une position subordonnée et est soumis à de nombreuses contraintes. Ses marges de liberté sont réduites, mais il jouit du prestige du représentant de l’Etat. Ces guichetiers sont parfois dotés d’un pouvoir important. Dans toutes les administrations ils manient des données très personnelles (ex : données bancaires) et leur action conditionne la délivrance d’un service public. La qualification de l’usager détermine son accès aux droits et prestations par exemple. Leurs décisions peuvent revêtir des aspects juridiques, comme lorsque les guichetiers de la Mairie saisissent le Procureur de la République en cas de suspicion de mariage blanc ou forcé. Ils dégagent également de leurs interactions avec les usagers et de leur

manière d’appliquer la règle une autonomie non-négligeable. Ces pouvoirs peuvent d’ailleurs être source de tensions avec l’usager, par exemple lorsque le guichetier demande au client/usager de prouver son identité, lui signifiant ainsi qu’il est anonyme et interchangeable. L’enquête montre que les guichetiers savent user de leur pouvoir pour obtenir le respect du client/usager.

B. L’administration exerce inégalement une puissante domination sur les habitants des quartiers populaires, qui ne sont pas tous armés de la même manière face aux contraintes administratives.

L’auteure analyse ici les pratiques liées aux relations avec les administrations et aux modalités de la socialisation aux démarches administratives. Entre contrainte et « débrouille », les profils des habitants face à la contrainte administrative sont variés : pour certain les « papiers » sont un cauchemar car synonymes de complexité, de temps perdu et d’anxiété. Pour les membres les plus « aisés » de la classe populaire, la mise à distance de la paperasse et le fait d’avoir peu de relation avec les administrations est un mode d’affichage de réussite sociale. Globalement, le poids des démarches administratives dépend largement de l’importance des prestations qui en sont la conséquence. Malgré tout, y compris lorsque la contrainte administrative est forte, certains n’en souffrent pas et elle devient une routine sans problème. Si la contrainte administrative ne pèse pas sur chacun avec la même force, les habitants ne sont pas non plus tous armés de la même manière pour l’affronter. La gestion des « papiers » est une compétence qui s’acquiert en premier lieu dans le cadre familial. L’école, grâce à des acquisitions comme la lecture, l’écriture et l’organisation, constitue déjà une base solide pour affronter agents et formulaires. Lorsque la transmission familiale et l’école sont déficientes, l’apprentissage peut également se faire au travail (secrétaires etc.).. Les pratiques politiques et syndicales sont sources de compétences en matière de techniques de rédaction, de recherche d’informations et ont une volonté forte de « faire valoir leurs droits ». Enfin, certains sont autodidactes. Les démarches administratives sont vectrices d’anxiété pour les personnes à faible capital culturel. Peur de se tromper et donc d’être privées d’une prestation, sentiment d’incompétence culturelle s’ajoutent parfois à des difficultés d’illettrisme.

Lorsque ces compétences sont limitées, la débrouille personnelle se couple avec des stratégies d’entraide et d’assistance dans les centres sociaux. On le voit, l’administration exerce une puissante domination sur les classes populaires mais avec une force différente selon les situations individuelles et les niveaux de savoirs-faire. En outre, la suspicion à l’égard des administrations et le renoncement à certaines prestations en dit long sur la fonction indirecte de reconnaissance sociale des individus. Yasmine Siblot met en lumière l’importance de l’intrication entre les rapports aux administrations et le positionnement social des individus. Les plus aisés font de leur distanciation

avec les administrations un motif de distinction sociale. Ceux avec une position économique et sociale stable et des compétences administratives entretiennent de bonnes relations avec l’administration, malgré une contrainte forte. Certains foyers sous haute pression administrative sont au contraire déstabilisés, et se voient comme déclassés socialement. Chaque échec est vécu comme un mépris, réactive le sentiment de domination et renforce la défiance vis-à-vis de l’administration. Enfin, pour les plus précaires, l’entraide et l’interconnaissance sont particulièrement essentiels.

2) Les modes de domination qui s’exercent aux guichets des services publics, sont nécessairement atténués par diverses formes de familiarité.

A. La profession des guichetiers reste partagée sur la manière adéquate d’interagir avec les usagers.

L’exercice d’un pouvoir subordonné peut s’effectuer de manière rigoriste ou avec plus de souplesse. Le guichetier est à la fois une personnalisation de l’institution et un individu concret. Cette part individuelle influence le comportement et les stratégies à l’égard des usagers selon différentes formes. Les employés de guichet définissent par leurs pratiques les relations au public des services dans lesquels ils travaillent car il n’existe que peu de normes relationnelles professionnelles. En effet, les compétences relationnelles ne sont pas, ou peu, reconnues, contrairement aux dimensions techniques du travail qui font l’objet d’une formation. Mais les « qualités naturelles » des employés influencent en profondeur leur travail, en permettant de gérer des situations de tension ou simplement en entretenant des rapports positifs avec la clientèle. Pendant son enquête, Yasmine Siblot a été frappée dans les trois institutions par le discours collectif des agents de mépris sur « les gens », désignant les usagers du quartier. Considérés comme des assistés incapables de gérer leur budget, les bénéficiaires font l’objet d’une rhétorique violente en coulisses. La sociologue explique cette attitude en l’assimilant à un mécanisme de régulation des tensions liées à la réception du public contribuant aussi à la sociabilité professionnelle. Par ce biais, ils se distancent socialement des bénéficiaires de l’Etat social. En condamnant les comportements des « gens », les guichetiers valorisent les leurs.

Au contact de l’usager, l’attitude est bien sûr différente et certains guichetiers travaillent même au tissage de relations amicales avec leurs clients, notamment en rendant de petits services supplémentaires, presque sur le mode du voisinage. Habitants souvent le quartier, les guichetiers croisent en plus souvent leurs clients en dehors du travail. Tout cela contribue à concevoir un savant mélange derrière le guichet entre distanciation administrative et relations amicales. Au contraire, un autre type d’agents, plus rigoriste, se concentre davantage sur l’application des règles au détriment de la relation avec le bénéficiaire du service public.

B. La familiarité des rapports développée aux guichets atténue la domination exercée sur les usagers des quartiers populaires.

L’auteur en analysant les relations des habitants du quartier populaire Victor Hugo aux services municipaux puis à la poste et au centre social veut démontrer comment les modes de domination qui s’y exercent sont atténués par diverses formes de familiarité. Les guichets imposant une certaine domination sociale poussent les habitants à se prémunir par la familiarité pour mieux supporter la violence culturelle et symbolique notamment lors des procédures d’identification et de catégorisation, de refus perçus comme arbitraires, ou encore de rappels à l’ordre moral ou comportemental. Cette familiarité se développe avant tout lors des relations interpersonnelles nouées au guichet avec les agents investis d’un travail relationnel. Le guichet peut devenir le lieu d’instauration de relations de voisinage et d’entraide locale entre agents et habitants. Ces relations suivant plusieurs formes, peuvent s’inscrire dans une interconnaissance antérieure à la rencontre bureaucratique, ou peuvent se baser sur une interconnaissance développée lors de rencontre répétitive. Enfin les relations peuvent se familiariser par la valorisation d’affinités lors d’une interaction. Ces relations familières se concrétisent lors d’un échange d’informations, de l’aide à l’accomplissement des démarches et les arrangements éventuels qui peuvent faciliter l’accès à des prestations. La familiarité peut aussi se développer grâce à la polyvalence des institutions qui permet de connecter les services pour accompagner l’habitant.

L’auteur démontre que ces relations familières ne sont pas obligatoirement développées dans le cadre d’une aide sociale car des institutions notamment la mairie ou le bureau de poste s’adressent à une population non-identifiée comme précarisée. Toutefois ces lieux familiers se situent dans une commune urbaine majoritairement populaire et font donc l’objet de politiques spécifiques. L’articulation des politiques urbaines et des réformes administratives est présentée comme nécessitant la transformation des relations au public. Selon l’auteur, ces politiques se basent sur une conception éloignée de la réalité des pratiques des employés comme des habitants. Ainsi Yasmine Siblot s’attelle à l’analyse de la mise en œuvre des politique de «modernisation de l’accueil » au coeur des trois services précédemment étudiés, dans l’optique de démontrer que ces politiques désirent forcer une normalisation des rapports entre classes populaires et agents en remettant en cause les formes de familiarités qui s’y exercent.

II. Si dans un cadre microsociologique, l’étude nous éclaire sur les rapports de force atténués par des relations familières, l’élaboration et les effets des réformes de modernisation exigent une analyse plus profonde.

1) L’auteur présente les effets négatifs des réformes du service public au sein des quartiers populaires à travers une étude qualitative

A. les objectifs de modernisation et d’amélioration de l’accueil perturbent les pratiques des guichetiers au sein des quartiers populaires.

Yasmine Siblot montre l’effet déstabilisateur des nouvelles méthodes managériales d’évaluation et d’incitation au développement de pratiques commerciales pour les guichetiers, notamment à la Poste. L’imposition de normes comportementales, les « enquêtes mystères », les objectifs chiffrés provoquent tensions et incompréhensions. Pour commencer, la Poste a adopté une politique commerciale et managériale afin de lutter contre la concurrence croissance dans son secteur. Elle s’inscrit donc dans une recherche d’une plus grande rentabilité de ses activités et de plus grande productivité de ses agents. Les employés sont contraints à des pratiques commerciales en contradiction avec leurs pratiques habituelles. Ils doivent adopter des objectifs de marketing et de plus grande diffusion des produits à haute valeur ajoutée. En outre, afin d’améliorer l’accueil, les interactions habituelles font dorénavant l’objet d’un travail de standardisation. Le dispositif utilisé est la « Méthode B.R.A.S.M.A ». Elle est provient directement de la grande distribution et prescrit le comportement à adopter au guichet :

LA METHODE B.R.A.S.M.A. saluer le client par Bonjour Madame/Monsieur

le Regarder

lui porter Attention tout au long de l’entretien avec le Sourire lui dire Merci une fois l’opération terminée

marquer la fin de la relation par Au revoir Madame/Monsieur

Nous retrouvons l’idée de modernisation et d’amélioration de l’accueil à la mairie et au centre social, toutefois les méthodes appliquées n’y sont pas les mêmes. Ces deux institutions n’adoptent pas d’incitations à l’efficacité par l’imposition d’indicateurs et de modes de contrôle. C’est ici le recours à la formation qui est le point clé des réformes. La recherche de qualification des agents subalternes au contact avec le public a pour effet de dévaloriser leurs pratiques antérieures et de donner lieu à une spécification des relations à certaines parties de la population de la ville.

B. Les réformes dites de « modernisation » tendent à instaurer une dualisation du service public où les populations des quartiers populaires auraient une place particulière et stigmatisante.

Par ailleurs, à partir des années 1990 , dans le cadre des politiques se focalisant sur les services publiques dans les quartiers « sensibles », la poste est réformée afin de traiter de façon plus spécifique une activité pensée trop coûteuse. Enfin, les relations qu’ils entretiennent avec les populations « défavorisées » sont redéfinies comme du « travail social ». Les pratiques exigées sont elles aussi éloignées des pratiques des guichetiers. La vision dualiste du monde social transforme l’image de la poste aux yeux de la population dite « défavorisée » qui appréciait cette institution. Celle-ci par ses dimensions diverses et généralistes n’apparaissait pas comme un service d’assistance tout en portant un processus d’intégration sociale. Or les nouvelles pratiques reprennent les attitudes propres aux banques de catégorisation de la population.

En outre, le mairie de Cheny a intégré la notion de « territorialisation » des services publics. Si cela peut valoriser et donner une reconnaissance institutionnelle, selon l’auteur cette notion est aussi l’expression d’un injonction d’«adapter» les institutions publiques aux quartiers « défavorisés ». La description des populations dites «défavorisées» est souvent stigmatisantes et peuvent mener à des comportements méprisants empreints de préjugés misérabilistes et culturalistes. Yasmine Siblot donne notamment l’exemple des descriptions avertissant l’« agressivité potentielle» liée à la précarité ou encore les descriptions des « culture différente » des immigrés. Selon elle, la formation « spéciale » des agents contribue à leur éloignement avec le public populaire. Quant à la réforme du centre social par le processus d’intégration de l’association dans les politiques urbaines et sociales du quartier et par la professionalisation du personnel, elle porte selon l’auteur les mêmes effets déstabilisateurs sur les rapports établis entre les habitants et les employés. Pour ce qui concerne le centre social Victor Hugo, l’auteur constate une institutionnalisation tant dans ses modes de financements et son fonctionnement interne, que dans ses interventions conjointes avec d’autres services publics. L’ institutionnalisation de la structure ainsi que la professionalisation du personnel semblent avoir réduit l’implication des habitants du quartier dans l’organisation et la participation aux activités. Le centre a dorénavant l’image d’un lieu pour personnes à « problèmes », ce qui ne lui permet pas d’entretenir une sociabilité locale.

2 ) La démarche qualitative de l’auteur peut, par la mise en valeur de perturbations sur le moyen terme, dissimuler les impacts réels sur les qualification des employés et les services rendus à l’usager pensés par les réformateurs.

A. Les « perturbations » des attitudes et relations peuvent être constitutives d’une transition ayant vocation à établir sur le long terme un meilleur service aux usagers.

Le point de vue qualitatif adopté par la chercheuse tout au long de l’enquête nous apporte des informations sur les rapports entretenus entre les usagers et les guichetiers ainsi que sur les effets de déstabilisation des réformes sur ces derniers. On peut néanmoins regretter l’absence de travail quantitatif sur ce thème. Si les politiques de modernisation des services publics visent bien sûr à engendrer des économies dans un contexte budgétaire contraint, elles affichent également des objectifs d’efficacité, au service d’une meilleure prise en charge des dossiers et d’un traitement plus adéquat. Qu’en est-il en réalité ? Malgré les frustrations, parfois les souffrances, engendrées par ces réformes sur les agents, constate-t-on une amélioration du service ? On peut en effet émettre l’hypothèse que plus de prestations sont distribuées grâce à une gestion plus performante des dossiers, ou que le temps d’attente au guichet est moins long, et donc mieux vécu par les usagers, qui considèrent ce critère comme constitutif du manque de respect des services publics à leur égard. L’enquête prenant place entre 1999 et 2003, se situe au coeur d’une transition dont la nature même est de « perturber » et de « changer » les attitudes et comportements du service public. Nous pouvons imaginer que ces perturbations ont vocation à s’atténuer jusqu’à ce que chaque acteur de la société ait pu trouver sa place face à une nouvelle conception de l’état et de ses services.

B. Une analyse « par le haut » de l’élaboration des réformes permettrait de mieux comprendre leurs origines et implications

Le travail de Yasmine Siblot, en se concentrant sur les usagers et les agents en bas de l’échelle hiérarchique implique une théorie implicite de l’action publique “par le bas”. Son enquête laisse penser que l’essentiel se joue à ce niveau, même si cela n’est évidemment pas son intention. D’autres sociologues tels que Vincent Dubois ont également choisi ce niveau d’analyse pour leurs recherches.

Si cette démarche n’est en théorie absolument pas exclusive de la prise en considération des autres niveaux de l’action publique, Yasmine Siblot fait le choix de cloisonner cette enquête au « street level». La raison pour laquelle Vincent Dubois fait le choix de l’enquête au guichet pour observer

l’instruction des dossiers des étrangers par les agents subalternes des préfectures entre 1945 et 1975, est qu’à cette époque, la politique d’immigration n’est que très peu cadrée juridiquement et politiquement. Le rôle des agents des préfectures n’en est alors que plus important, car une partie importante de la politique est déterminée à l’échelle des bureaux.

A la Mairie de Cheny, mais encore plus à la Poste et au centre social, les décisions qui influencent en profondeur le travail des guichetiers sont prises à un niveau beaucoup plus haut : au moins à l’échelle du département pour la Poste (Yasmine Siblot raconte la fureur du directeur du bureau de Poste lorsqu’il découvre que la note de 58/100 attribué à son bureau le place parmi les derniers du département) ; en grande partie également à l’échelle départementale pour le centre social, dont c’est la collectivité compétente et qui distribue les prestations.

Pour conclure, Si l’intérêt des travaux de la sociologue se situe dans une approche microsociologique, car elle peut dresser une sociologie administrative des usagers des quartiers populaires ainsi que des guichetiers, entités difficilement observables et peu prises en compte à un niveau plus « macro », on peut regretter qu’un chapitre sur l’élaboration des réformes de modernisation ne soit pas présent, et pourquoi pas, qu’une sociologie administrative des hauts fonctionnaires ne soit pas menée. La démarche qualitative de l’auteur peut, par la mise en valeur de perturbations sur le moyen terme, dissimuler les impacts sur les qualification des employés et les services rendus à l’usager pensés par les réformateurs sur le long terme.